3.1. Bevezetés
Az Alkotmány 32/B. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztos feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. A biztosok vizsgálatot akkor folytathatnak és ajánlást olyan esetben tehetnek, ha valamely hatóság vagy közszolgáltató döntése, eljárása vagy mulasztása alkotmányos jogot sért vagy veszélyeztet. A szabályozásból következik, hogy az 1993. évi LIX. törvény 27. § (1) bekezdése - amely éves beszámoló benyújtására kötelezi a biztosokat -, a beszámoló kötelező részeként írja elő az alkotmányos jogok hatósági eljárásokkal kapcsolatos jogvédelme helyzetének bemutatását. 1999-ben harmadik alkalommal kerül sor az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese beszámolójára. Amint a korábbi két beszámoló elkészítése során, az idén is a törvény adta kereteken belül magunknak kellett kialakítani a jelentés szerkezetét, formáját, annak tartalmi elemeit. Támpontul csupán a külföldön már hosszabb ideje működő ombudsmanok éves parlamenti beszámolóit használhattuk. Az anyag összeállításakor mindig arra törekedtünk, hogy a Parlament és a közvélemény hiteles képet kapjon az elvégzett munkáról, az eljárás rendjéről, a meghozott döntések tartalmi elemeiről. A két beszámoló parlamenti fogadtatása azt bizonyította, hogy e törekvésünk nagyjából sikerrel járt. Az eltelt idő, az egyre kiforrottabb gyakorlat és a parlamenti beszámolókon elhangzott hozzászólások tapasztalatait leszűrve az alkotmányos jogok hatóságok által jogvédelmi helyzetét bemutató fejezet tartalmi és formai szempontból is megváltoztattuk. A tartalmi és formai átalakítás indokai az év közben elvégzett munka minőségi változásából is adódnak. Az elmúlt három és fél év gyakorlatának birtokában már elegendő tapasztalat áll rendelkezésre ahhoz, hogy a polgárok jogainak érvényesítése érdekében folytatott eljárások és azok eredménye ne csak az adott ügyben legyenek hasznosíthatók, hanem precedens jelleggel iránymutatásul szolgáljanak mind a hozzánk forduló panaszosok, mind pedig az általunk vizsgált hatóságok és közszolgáltatók számára. A korábbi döntésekre a későbbi hasonló tárgyú eljárásainkban megalapozottan tudunk hivatkozni. Mindennek nagy jelentősége van annak ellenére, hogy az országgyűlési biztos véleményét, illetve kezdeményezését nem kötelező elfogadni. A biztosi intézmény azonban beépül a magyar közjogi rendszerbe, ezért működésének kiszámíthatósága hozzátartozik a jogállamtól méltán elvárható követelményekhez. Egész eddigi gyakorlatunkban következetesen azt az álláspontot képviseltük, hogy a jogállamiság, amelynek leglényegesebb eleme a jogbiztonság, olyan kiemelkedő érték, amelyet minden állami szerv, így az országgyűlési biztosok tevékenységében állandóan szem előtt kell tartani. Az Alkotmánybíróság, amely e jogállamiságot több határozatában értelmezte, az országgyűlési biztosok számára is kötelező érvénnyel mutatott rá arra, a jogállamiság alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtsék ki tevékenységüket (56/1991. AB. határozat). Az előre kiszámíthatóság követelménye a maga sajátos feladatainak és szabályozásának megfelelően az országgyűlési biztosokra is kötelező elv. Az országgyűlési biztosok akkor teljesítik megfelelően feladatukat, ha változatlan körülmények között, az egyébként megalapozott korábbi döntések alapján vizsgálják az azonos vagy hasonló tartalmú panaszokat. Az ilyen gyakorlat több szempontból is a polgárok javát és alkotmányos jogainak érvényesülését szolgálja. Egyrészt az állampolgárok e következetes gyakorlat ismeretében fel tudják mérni, hogy nagyjából mire számíthatnak az országgyűlési biztosok eljárásában, és ehhez képest fordulnak hozzá vagy más jogvédő intézményhez. Ezzel maguk számára is lehetőséget teremtenek a gyorsabb és hatékonyabb intézkedésre. Másrészt viszont - és ez talán még fontosabb szempont - a hatóságok és közszolgáltatók világos képet alkothatnak az országgyűlési biztosok döntéseiről - annak körülményeiről és feltételeiről -, és egyező véleményük esetén eleve orvosolhatják, illetve megakadályozhatják az alkotmányos jogokkal összefüggő sérelmeket. Az országgyűlési biztosoknak ily módon nyílik lehetősége arra, hogy pusztán a korábbi eljárásaira hivatkozva a hatóságok vagy közszolgáltatók eljárását befolyásolja. Az országgyűlési biztosok döntéseinek megalapozottságát nagyban emeli a visszásság fogalmának egyre ellentmondásmentesebb kidolgozása. A korábbi beszámolókban már utaltunk arra, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság, amely központi kategóriája a biztosok tevékenységének, nem rendelkezik legális definícióval. Új jogi fogalomként megfelelő tudományos feldolgozása is hiányzik. Az országgyűlési biztosokról szóló törvény indokolása utal arra, hogy e fogalom kimunkálása csak a biztosok jogalkalmazásán alapulhat. Magából a törvényből csak az következik, hogy az alkotmányos jogok sérelme, illetve annak közvetlen veszélye tartozik e fogalomkörbe. A fogalom értelmezésében a legnagyobb nehézséget a hatóságok és közszolgáltatók mérlegelési jogkörében hozott döntései jelentették. Azt ugyanis relatíve könnyebb meghatározni, hogy az adott hatóság vagy közszolgáltató eljárása formálisan jogszerű vagy jogszerűtlen-e és ez utóbbi esetben a formális jogszerűtlenség valamilyen Alkotmányhoz kapcsolódó alanyi jog sérelmével vagy veszélyeztetésével jár. Sokkal bonyolultabb annak feltárása, hogy a formálisan jogkövető hatósági eljárás okoz-e alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságot. Ennek a vizsgálódásnak azonban több szempontból is kiemelkedő fontossága van. Egyrészt alapjogi bíráskodás hiányában az országgyűlési biztosok intézménye az az egyetlen állami szerv, amely képes érvényesíteni az alkotmányos jogokat ilyen esetekben is, figyelemmel arra, hogy minden más állami ellenőrzés törvényességi ellenőrzést jelent. Emellett a gyakorlatunkban igen sűrűn fordul elő az a helyzet, amikor a formális jog szempontjából elfogadható vagy nem értékelhető hatósági magatartás mégis sérelmes. A hatóságok által gyakorolt diszkrecionális jogkör alkotmányos korlátainak megállapítása rendkívül nehéz feladat. Az ilyen ügyek vizsgálatánál a következő elveket dolgoztuk ki iránymutatásként:
1. Az adott hatóságnak következetesen és jóhiszeműen kell az ügyeket intézni.
2. Az adott hatóság eljárásában nem követhet más célt, mint amire hatásköre és illetékessége van.
3. A hatóságnak objektív alapon és pártatlanul kell eljárnia, azokat a körülményeket figyelembe véve, amelyek az adott ügyben relevánsak.
4. A hatóságnak az ügy sajátosságainak megfelelő, ésszerű időn belül kell döntést hoznia még akkor is, ha ez az ésszerű idő rövidebb, mint a jogszabályban biztosított határidő.
5. Az emberi méltóságot a hatósági ügyintézés során mindig szem előtt kell tartani. A felsorolt elvek bármelyikének megsértése, feltéve ha a hatóság döntése egyebek iránt az ügyfél jogait vagy jogos érdekeit sérti, minden esetben megalapozza a visszásság megállapíthatóságát.
Hangsúlyozni kell ugyanakkor, hogy az ombudsman eljárása és döntése nem sértheti az adott hatóságnak a hatalommegosztás rendszerében kialakított törvényes működését. Az egyes panaszok elbírálásánál sarkalatos pont a visszásság, illetve az alkotmányos jog kapcsolódásának megállapítása. Ennek módszereiről az előző két beszámolóban részletesen szóltunk. Ezért most csak a legfontosabb elvi alapokat ismételjük meg, illetve azokat a szempontokat ismertetjük, amelyek korábban még nem vetődtek fel. Az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megállapítása mindig két lépcsőben történhet, egyszer a sérelem, illetve közvetlen veszélyének fennállásáról kell dönteni, majd pedig azt kell mérlegelni, hogy mindez milyen alkotmányos joggal hozható összefüggésbe. A jogalkalmazás szempontjából ez úgy jelentkezik, mint ténykérdés, majd pedig a hozzá fűződő jogkérdés vizsgálata és az erről való döntés. Az adott ügy összes körülményének összevetése az alkotmányos jogokkal az országgyűlési biztosok Alkotmány-értelmező tevékenységét követeli meg. Ennek során figyelembe kell venni, hogy az Alkotmány nem minden alanyi joggal kapcsolatos paragrafusa ölti tételes norma jellegét, hanem szélesebb mérlegelésre lehetőséget nyújtó elvként jelenik meg. Az országgyűlési biztos és általános helyettese az alkotmányos jogok értelmezése során nagyban támaszkodik a magyar Alkotmánybíróság mindenkire kötelező döntéseire, továbbá - figyelemmel arra, hogy Magyarország az erről szóló Kiegészítő Jegyzőkönyv ratifikálásával alávetette magát a Bíróság döntéseinek - az Európai Emberi Jogi Bíróságnak a Római Konvenció értelmező döntéseire. Az alkotmányos alapjogok rendszerében a biztosok következetesen különbséget tesznek az első, második és harmadik generációs jogok között, ajánlásaikat annak figyelembevételével fogalmazzák meg, hogy az alkotmányos jogok kikényszeríthető alanyi jogként vagy követendő államcélként jelennek meg. Nagy figyelmet fordítunk az olyan ügyekre, amelyekben a hatóságok döntéseiket alkotmányos alapjog korlátozásáról egy másik alapjoggal indokolják. Töretlenül folytatjuk azt a gyakorlatot, hogy ilyen alapjogi korlátozás csak alkotmányos cél érdekében és kizárólag arányosan történhet. Változatlanul sok olyan ügyet kell vizsgálnunk, amelyekben jogszabály alkotmányossága merül fel. Hangsúlyozzuk, hogy az országgyűlési biztosok nem hivatottak absztrakt normakontrollra. Az országgyűlési biztosokról szóló törvény alapján olyan esetekben léphetnek fel, amikor a jogalkalmazás során derül ki, hogy a hatóság által okozott és alkotmányos jogokkal összefüggésbe hozható visszásság a jogszabály hiányára, ellentmondásosságára vagy feleslegességére vezethető vissza. Ennek az elvnek az érvényesítése mellett elkerülhető az Alkotmánybíróság hatáskörébe való beavatkozás, illetve az eljárások párhuzamossága. A biztosok gyakorlatában az alkotmányos jogok kifejezés a törvény szó szerinti értelmezésével alkalmazható. Többről van tehát szó, mint Alkotmányba foglalt jogokról. Minden olyan jog idetartozik, amely az Alkotmányra visszavezethető. Ilyen módon lehet hivatkozási alap az Emberi Jogok Európai Konvenciója vagy a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló törvény gyermeki jogokat érintő rendelkezései. Az országgyűlési biztosok az alkotmányos alanyi jogokkal foglalkoznak, azonban az Alkotmányban megtalálható általános elvek is szerepet játszanak tevékenységükben. Ezek az elvek, mint a jogállamiság vagy jogbiztonság, illetve a diszkrimináció tilalma az országgyűlési biztos és általános helyettes eljárásaiban mindig csak más alanyi joggal vagy az Alkotmányba vissza-vezethető jogos érdekkel összefüggésben értelmezhetők. Az alkotmányos jogok hatósági jogvédelmét elemző fejezet formai szempontból is megújult. 1998-ban végleg kialakult az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságokat feltáró jelentések formája. E jelentések kötelező tartalmú elemei közé tartozik a panasz leírása, a megállapított tényállás, a vonatkozó alkotmányos jogok, illetve egyéb jogszabályok megjelölése, a vizsgálat megállapításai, a visszásságról történő döntés és szükség esetén a visszásság orvoslására irányuló kezdeményezés. Korábbi parlamenti beszámolóinkban az egyes alkotmányos jogok címszavak alatt, a tárgyév alatt készült jelentéseknek - amely egy-egy évben több ezer oldal - azt a részét emeltük ki, amely a visszásságról szóló döntést tartalmazta. Mellékletben ugyanakkor közöltük a legtipikusabb jelentések összefoglalóját, amely a történeti tényállást írta le röviden. Figyelemmel a bevezető elején említett elérendő célra - tudniillik, hogy a biztosok jelentése a jövőben precedensül is szolgálhasson - ettől a formától eltértünk. Az egyes alkotmányos jogok címszavakat követően a tárgyévben az adott joghoz köthető jelentések egy új típusú kivonata található. E kivonat, amely nem a jelentések szerkesztett változata, két részből áll. Egyrészt tartalmazza az országgyűlési biztosnak vagy általános helyettesének az adott eljárásban kialakított álláspontját a visszásságról, illetve az ahhoz kapcsolódó alkotmányos jog megjelöléséről. Ez az eredeti jelentés döntési része a "ratio decidendi-t". A kivonat második része a rövid indokolást tartalmazza, latin kifejezéssel élve az "obiter dictum". Ennek végén megtalálható még - ha történt ilyen - a kezdeményezéssel érintett hatóság vagy közszolgáltató állásfoglalása és esetleges intézkedése. Az országgyűlési biztosok jelentéseinek ilyen módon történő feldolgozása természetesen nem előzmény nélküli. Hasonló módszerrel jelennek meg a Bírósági Határozatokban azok a döntések, amelyek iránymutatásul szolgálhatnak a különböző bíróságok számára az előttük folyamatban lévő ügyek eldöntésénél. Bizonyos mértékig alapul vettük az Európai Emberi Jogi Bizottság és Bíróság döntéseiről szóló rövid összefoglaló szerkezetét, de példaként szolgált a finn ombudsman jelentéseinek formája is. 1998-ban 1266 panasz ügyében folytattunk vizsgálatot. A panaszok vizsgálata során összesen 972 alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot tártunk fel. A vizsgálati jelentések nagy száma miatt nincs mód valamennyinek az ismertetésére. Erre azonban nincs is szükség. Igen sok olyan panasz van, amelyek elbírálása a panasz tárgya és jellege következtében nagyon hasonló. Csak példaként említjük meg a kárpótlási ügyeket, földhivatali eljárásokat vagy a birtokvitákat. A hasonló tartalmú jelentések közül ezért itt elegendő a legtipikusabbakat közreadni. Eltekintettünk olyan jelentések ismertetésétől is, amelyekben a lefolytatott vizsgálat a panasz teljes megalapozatlanságát vagy hatáskörünk hiányát tárta fel. Fontosnak tartottuk viszont több olyan jelentés bemutatását, ahol az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság végül nem bizonyosodott be. Úgy véljük ugyanis, hogy ezek az eljárások is esetenként példaértékűek lehetnek. Nem változtattunk a korábbi szerkezeten abban a tekintetben, hogy a beszámoló az érintett alkotmányos jogokat alcímenként tartalmazta és ezeken az alcímeken belül, ahol ez szükséges és jellemző, a visszásságokat tartalmazó eseteket hatóságként csoportosítja. A korábbi évekhez hasonlóan az 1998. évi jelentésben számos esetben nem egyetlen egy alkotmányos joggal összefüggésben állapítottak meg visszásságot. Az ilyen jelentésekről szóló kivonatot általában ahhoz az alkotmányos joghoz párosítottuk, amelynek sérelme vagy veszélyeztetése a leginkább jellemző volt. Amennyiben erre nem volt lehetőség, az adott jelentést mindegyik alkotmányos jognál szerepeltettük, de az egész kivonatot az indokolással együtt csak egy alkotmányos jognál, míg a többinél a kivonatnak azt a részét, ami az adott alkotmányos joghoz kötődik. Külön kell szólni az átfogó vizsgálatok kivonatairól. Ezek nyilván a többihez képest terjedelmesebbek és sokkal több jogot érintenek, ezért nehezebben köthetők egy meghatározott alkotmányos joghoz. Mégsem tekinthető önkényesnek elhelyezésük, hiszen például az otthon nyújtó gyermekintézmények átfogó vizsgálata, teljesen nyilvánvalóan kötődik az Alkotmány 67. §-ához, amely gyermeki jogok védelméről szól. Hasonlóan a tavalyi évhez, a
3/1. számú táblázat
bemutatja az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese által az 1997. évben megállapított visszásságok alkotmányos jogok szerinti megoszlását. A táblázat az 1997. évi beszámolóban rögzített hasonló adatokat tartalmazza az utolsó függőleges sorban. Módot ad az 1998. és 1997. években feltárt, visszássággal érintett alkotmányos jogok összevetésére. Ezt veti össze a korábbi beszámolási időszak hasonló adataival.
A 3/2. számú táblázat
tartalmazza a gyakorlatunkban leggyakrabban előforduló alkotmányos jogokat - a 3/1-es táblázattal szemben az egyes alkotmányos jogokhoz kapcsolódó részjogosítványokat nem részletezi.
