Működésünk elmúlt három és félév tapasztalataiból – közel 28 ezer panasz birtokában – már bizonyos általános következtetések is levonhatók. Ehhez ad áttekintést a
4/5. számú táblázat.

Eszerint az elmúlt három évben a hozzánk benyújtott panaszoknak 18,6 százalékában indítottunk vizsgálatot az Alkotmányban rögzített emberi jogi sérelem gyanúja miatt. A megindult vizsgálatok 59 százalékában a gyanú nem igazolódott be vagy az érintett hatóság kifejezetten “ártatlannak” bizonyult. A megvizsgált ügyek közel 30 százalékában megállapítottuk az alkotmányos visszásságot és ennek orvoslására ajánlást tettünk. Az eljárások további 12 százalékában a vizsgálatot ajánlás nélkül zártuk le vagy azért, mert a megszólított hatóság az első megkeresés alkalmával maga is felismerte a “hibát” és azt azonnal orvosolta, vagy azért, mert utólag, a vizsgálat lezárása után derült ki hatáskörünk hiánya és ezt vizsgálati jelentésben kívántuk a panaszos és a hatóság tudomására hozni.

Az ajánlások sorsának nyomon követése során a munkánk hatékonyságára is lehet következtetni. Amint azt a 4/5. számú táblázat is jelzi, ajánlásainknak 52,5 százalékát fogadta el eddig a megszólított hatóság, intézmény. Az esetek közel 30 százalékában a válaszadásra a határidő még nem telt el. Közel két százalék azoknak az eseteknek az aránya, amelyekben a címzettel a későbbi teljesítésben kifejezetten megállapodtunk. 18 százalék azoknak az ajánlással befejezett eljárásoknak az aránya, amelyekben a megszólított vagy nem fogadta el az ajánlást, vagy nem működött együtt velünk.

Ez a statikus kép jelentősen módosul akkor, ha a “sikertelennek” minősíthető eljárásokról részletesebb információkkal szolgálunk és megpróbáljuk az elutasító magatartás motívumait és az ezzel kapcsolatos további eljárási folyamatokat is ismertetni. Ez alkalommal kizárólag az 1998. december 31-ig beérkezett állásfoglalások körére szorítkozhatunk. Az említett időszakban 984 ajánlás sorsa értékelhető; a
4/6. számú táblázat

ezekről ad számot. Ebből az derül ki, hogy a beszámolási évben – az előző évekhez hasonlóan a címzett az ajánlások 59 százalékát elfogadta. Az el nem fogadott ajánlások aránya is a korábbiakhoz hasonló. 8 esetben a címzett sürgetés ellenére sem válaszolt. Viszonylag nagy volt azoknak az ajánlásoknak a száma, amelyre a válaszadási határidő december 31-én még nem telt le. A szóban forgó 293 ajánlás között szerepel ugyanis az a 157 is, amely a beszámolási időszak utolsó két hónapjában zárult hivatalból indított átfogó vizsgálatokban fogalmazódott meg. Mivel egyébként az 1998. évi tapasztalatok itt is megegyeznek az elmúlt három és félév során észleltekkel, megállapítható, hogy az ajánlások sorsa szempontjából a beszámolási időszak tükrözi az egész eddigi működésünk során kialakult helyzetet.

A legkedvezőtlenebb eset az, ha az ajánlásban megszólított nem működik velünk együtt, különösen, ha válaszra sem méltat. Ilyen helyzet 1998-ban 8 ajánlás esetében fordult elő. Ebből azonban valójában négy volt olyan, amelyben ténylegesen negligálták a válaszadási kötelezettséget. A legtipikusabb ezek közül az volt, amikor az általános helyettes egy város jegyzőjét ajánlásban hívta fel arra, hogy intézkedjen a szóban előterjesztett kérelmek jegyzőkönyvbe foglalásáról, az alakszerű döntésről és ily módon is biztosítsa az ügyfél jogorvoslathoz való jogát. Az adott város jegyzője kétszeri sürgetésünkre sem válaszolt, majd az országgyűlési biztos helyettese kiegészítő jelentésben kezdeményezte a jegyző felelősségének megállapítását az illetékes megyei közigazgatási hivatalnál (OBH 3101/1995). Két ajánlást tulajdonképpen nem fogadott el a címzett és erről nyilatkozott is. Az ajánlások elutasítását viszont a biztos és helyettese nem fogadták el. A fenntartott vagy módosított indítványokat újra megküldték az eredeti címzetteknek, erre viszont már azok nem reagáltak, mert az eredeti válaszunkban a felvetett probléma megoldását egy később hatályba lépő jogszabálytól várták. Az egyik ajánlás a börtönökben tapasztalt zsúfoltság megszüntetésére vonatkozott (OBH 8631/1997), a másik a védelemhez való jog körében okozott sérelem orvoslására irányult (OBH 3724/1996). Az érintettel való kommunikáció a negyedik ügyben sem szűnt meg, csak átmenetileg szünetel. A Kormány ugyanis az ombudsman általános helyettesének ajánlása ellenére sem alkotta meg a védett természeti értékek és területek megőrzését elősegítő állami támogatásról szóló rendeletet és az erre vonatkozó szándékáról sem tett eddig nyilatkozatot (OBH 2153/1995). A másik négy ajánlás az eredetileg megszólított hatóság hallgatása, passzivitása ellenére véglegesen vagy átmenetileg megoldódott. Az illetékes miniszter közbenjárását kérve lezárhattunk egy hosszan elhúzódó földkiadási ügyet (OBH 5023/1996). A kezdeti ellenállás után sikerült elérni az egészségügyi ellátásban az egyszer használatos eszközök rendeltetésszerű alkalmazását a szakmai minimumfeltételekről szóló jogszabály megjelenéséig (OBH 3839/1996). Volt olyan eset is, amikor az ajánlásban kért rendeletet a belügyminiszter megalkotta, de erről az általános biztost nem értesítette (OBH 5561/1996). Az is előfordult, hogy az ajánlást az illetékes adminisztratív okok miatt több hónapos késéssel kapta meg, majd azt először elutasította, az ezt követő újabb ajánlást utódja elfogadta és kilátásba helyezte a kért jogszabály módosítását (OBH 905/1995). A nyolc eljárás áttekintése után kiderült, hogy az ajánlás címzetteinek ideiglenes vagy tartós passzivitása a biztosok eljárását legfeljebb lelassította, de véglegesen nem állította le. A biztosok a hatóság hallgatása ellenére újabb eljárási cselekményekkel értek el említésre méltó eredményeket.

Az 1998. évi mérleg 146 olyan ajánlást tartalmaz, amelyet a címzett nem fogadott el. Ezek közel harmada minisztereknek szólt, és elsősorban jogszabály módosítására vonatkozó indítványokat tartalmazott. Az alkalmi egyet nem értés azonban az érdemi együttműködést nem befolyásolta. Az ajánlások egy részét azzal utasították el a miniszterek, hogy annak teljesítésétől elvileg nem zárkóznak el, sőt azzal esetleg egyet is értenek, de annak megvalósítására az adott jogterület átfogó kodifikációs reformja során később kerítenek sort. Ezek egy része – például a büntető eljárásról szóló, az ügyvédekről, valamint a fogyasztóvédelemről szóló törvény megalkotásával – azóta megvalósult. Másik részének realizálódására azért van esély, mert a törvény – például az esélyegyenlőségről – megszületett, de a végrehajtási rendeletek egy részét még most készítik elő és azokban az ajánlásokban foglaltakat még figyelembe vehetik. Előfordult, hogy jogszabályok azóta elkészült tervezetét véleményezésre megküldték és abból kiderült, hogy utólag a módosított ajánlásnak megfelelő szabályozást alkalmazták (OBH 2522/1997). Az anyagi forráshiányra vonatkozó elutasítás elég gyakori volt a negatív főhatósági reakciókban. Az adott kérdés jelentőségének, a sérelem súlyának megfelelően ezekben a kérdésekben is folytattuk a megkezdett párbeszédet és igyekeztünk – többször eredménnyel – kompromisszumot kötni. Néhány esetben az okafogyottá vált ajánlást, indítványt visszavontuk. Erre akkor is sor került az elmúlt évben, amikor a főhatóságok (minisztériumok) átstrukturálódása miatt a címzett megváltozott, ezért az ajánlást változatlan tartalommal, új ajánlásként az új illetékesnek továbbítottuk.

Néhány kérdésben valódi érdemi vita alakult ki egy-egy tárcával, így például a belügy- és igazságügy-miniszterrel a hiteles gépkocsinyilvántartás megteremtése érdekében a Ptk. 116. §-ának módosításáról. Az ajánlást a kettős elutasítás után a biztos helyettese fenntartotta (OBH 6853/1997). Hasonló módon foglalt állást a biztos helyettese abban az esetben, amelyben a belügyminiszter az ajánlás ellenére elfogadhatónak tartotta, hogy a jogellenesen óvadékot szedő szegedi önkormányzat a bérlőkijelöléssel lakáshoz jutottak számára nem a jogszabálynak megfelelő 20 százalékos kamattal fizette azt vissza (OBH 7724/1996). Az állampolgári jogok biztosa az elutasító reagálás után folytatja a konzultációt az öngyilkossági kísérletet elkövetők emberi jogainak védelmében tett ajánlásai érdekében (OBH 5006/1997). Ugyanezt teszi azoknak a 67 százalékosnál nagyobb mértékben rokkant, saját jogon ellátásban nem részesülő állampolgároknak az átmeneti támogatása érdekében, akik most az esélyegyenlőségi törvény hatályba lépéséig teljes mértékben eltartásra kötelezett családjuknak vannak kiszolgáltatva (OBH 6262/1997). Ragaszkodni fogunk ahhoz, hogy a 18. életévüket betöltött lisztérzékeny tanulók középfokú tanulmányaik idejére megkaphassák az őket megillető támogatást (OBH 4908/1997). Minden eddigi miniszteri érvelés ellenére rendeleti szintű szabályozásra van szükség a dögkutak fertőtlenítésének rendjéről (OBH 5552/1997). Az eddig el nem fogadott ajánlások közül az említetteket példaszerűen azért emeltük ki, mert olyan jelentős emberi jogsérelmekre vonatkoznak, amelyek a polgárok széles rétegét érintik. Az ilyen típusú esetekben, amelyekben még reális esély van a megegyezésre, folytatjuk a párbeszédet, ahol nincs, ott az Országgyűléstől várjuk a megoldást.

A legtöbb ajánlást 1998-ban – az összes kezdeményezés 24 százalékát – a települési és megyei önkormányzatok, valamint a polgármesteri hivatalok kapták. Ezek az intézmények ajánlásaink 13 százalékát utasították vissza. A legtöbb ajánlással a Pest Megyei és a Bács-Kiskun települési önkormányzat, valamint a Budapest Fővárosi Önkormányzat nem értett egyet. Az önkormányzatokkal folytatott vitáinkban igen gyakran “jószolgálatot” teljesítettek a megyei közigazgatási hivatalok. Sokszor azonban az Alkotmánybíróság döntéséig vagy az Állami Számvevőszék vizsgálatáig nem tudtuk megnyugtatóan lezárni az eljárásokat. Ilyen helyzetbe kerültünk például a háztartási szemét begyűjtésének és elszállításának ármegállapításáról szóló önkormányzati rendeleteket jogosan sérelmező panaszokkal.

A megyei közigazgatási hivatalokkal valódi alkotói együttműködésben folytattuk az eljárásokat. Megkereséseinkre időben válaszoltak, az általunk kért vizsgálatok szakszerűen valósították meg. Nekik köszönhető, hogy egy-egy aggodalomra okot adó jelenség vizsgálata során országos tényfeltárásra kerülhetett sor. A szemléletbeli hasonlóságra jellemző, hogy bár ezek a hivatalok voltak az összes ajánlás 10 százalékának címzettjei, az azokban foglaltakat átlagon felüli arányban – 69 százalékban – elfogadták és csupán 2 százalékban utasították részben vagy egészben vissza.

A rendőrséggel az átlagosnál jobb a kapcsolatunk. A beszámolási időszakban a rendőri szerveknek címzett ajánlások 80 százalékát elfogadták és csak 2 százalékát utasították el. Az elutasított ajánlások között volt olyan, amelyet az illetékes megyei kapitány ugyan elfogadott, és azt azóta is betartja, az országos rendőrfőkapitány viszont nem adta ki az indítványozott új, egész országra érvényes szabályzatot (OBH 2509/1997). Ennek az ellenkezője is előfordult, amikor a megyei kapitány hatáskörét túllépve szabályozta az alapvető emberi viszonyokat, és az ombudsman a szabályzat visszavonását csak az országos rendőrfőkapitánynál érte el. Volt néhány olyan ajánlás is, amelyben a rendőrhatóság anyagi okokra vagy a szakmai feltételek megteremtésére tekintettel az ajánlást nem teljesítette vagy arra haladékot kért. Az állampolgári bejelentések alapján észlelt, országosan elterjedt, súlyos jogsérelmet jelző helyzetekről folyamatosan tájékoztattuk a rendőrség vezetőit, adott esetben célvizsgálatot vagy helyzetfelmérést kértünk. (Ilyen volt a lakásmaffiával kapcsolatos célvizsgálat vagy a lakáshitelekkel való visszaélés országos helyzetfelméréséhez nyújtott segítség.)

Az ajánlások sorsa tehát sokkal kedvezőbb, mint amit a számítógépes adatrögzítéssel készített táblázatokban érzékeltetni lehet. Fogadtatásuk azon múlik, hogy az ombudsman és az érintett intézmény képes-e az érdemi és szakmai párbeszédre. Az együttműködés azonban ebben az esetben sem lehet érzelmi, még kevésbé politikai szándékoktól motivált. Az állampolgári biztosok szikár és kizárólag szakmai érvekkel győzhetik meg a másik felet. Az eredményesség másik előfeltétele az ajánlások sorsának következetes utóellenőrzése. Erre eddig egyedi esetekben csak akkor volt módunk, ha az adott hatósággal szemben újabb, hasonló panasz vizsgálata során tetten tudtuk érni a megszületett megállapodás betartását vagy annak ellenkezőjét. Az átfogó vizsgálatoknál más a helyzet, hiszen ilyenkor egy-egy területről többé-kevesebbé hiteles helyzetelemzés készült. Az így kialakított és elfogadott ajánlások sorsa minden érintett intézményben nyomon követhető Edward Warrington máltai jogtudós nemrégen megjelent intézmény-összehasonlító elemzésben foglalta össze a modern ombudsman intézményével kapcsolatos elvárásokat. Véleménye szerint a XX. századi parlamenti ombudsman nélkülözhetetlen eleme az alkotmányos rendszereknek. Az emberi jogok érvényesítése szempontjából jelentős hatása van az állam-igazgatási eljárásokra és határozatokra, szerepe van a törvényes állapotok időről időre történő helyreállításában, ezen keresztül az alkotmányos rend megőrzésében. A XX. századi ombudsman független minden politikai és adminisztratív befolyástól. A mi intézményünknek pontosan ezeknek a követelményeknek kell megfelelnie a gyorsan változó magyar társadalmi, politikai élet korántsem kikristályosodott jogi, illetve alkotmányos emberi jogi értékvilágában. Vizsgálataink az állampolgári lét igen széles területét fogták át. Az átmeneti társadalomra jellemző módon viszont ritkábban foglalkoztunk a leghagyományosabb szabadságjogokkal. A panaszok alapján kialakult vizsgálati gyakorlat azt az általánosnak mondható tapasztalatot támasztja alá, hogy a lakosság a szabadság élményét még viszonylag sérelmektől mentesen éli meg. A kiszolgáltatottság érzése inkább a biztonságos léttel kapcsolatban alakult ki, olyan emberi jogokkal összefüggésben, amelyek egyébként a civilizációs fejlődésnek csak egy későbbi szakaszában keletkeztek.